1990 m. – pirmoji „lietuviška“ loterija „Olimpas“
Tarybiniais metais organizuotos įvairios sąjunginės loterijos – „SportLoto“, DOSAAF ir kitos. 1984 m. Lietuvoje pradėtos organizuoti sportinės loterijos rungtynių metu, kai per Vilniaus „Žalgirio“ ir Klaipėdos „Atlanto“ rungtynes buvo galima su bilietu laimėti loterijos prizą – automobilį „Žigulį“. 1988 m. atkurtas Lietuvos tautinis olimpinis komitetas (LTOK), o 1990 m. jam suteikta teisė organizuoti pirmąją momentinę loteriją „Olimpas“.
1992 m. gruodžio mėn. LTOK įsteigė ne pelno siekiančią loterijų organizavimo bendrovę „Olifėja“. Pirmaisiais metais įmonės pelnas, atskaičius privalomus mokesčius į valstybės biudžetą, buvo skiriamas olimpinių rinktinių rengimo ir dalyvavimo olimpinėse žaidynėse išlaidoms padengti.
1994 m. Ministro Pirmininko pareigas einant LDDP deleguotam Adolfui Šleževičiui, Vyriausybė 10 metų terminui LTOK ne pelno siekiančiai įmonei „Olifėja“ suteikė teisę rengti skaitmeninę loteriją. Ne mažiau kaip 70 procentų loterijos pelno turėjo būti skiriama Lietuvos olimpiniam fondui ir LTOK remti.
1995 metų birželį Seimas valstybės valdomą įmonę „Olifėja“ įstatymu apsaugojo nuo konkurentų – Užsienio kapitalo investicijų Lietuvos Respublikoje įstatyme buvo nustatyta, jog užsienio kilmės kapitalo investicijos loterijų organizavimo srityje neleidžiamos.
1997 m. – dalinis (48,7%) nacionalinės loterijos privatizavimas
Esminis „Olifėjos“ virsmas, nulėmęs tolesnę loterijų plėtrą, įvyko 1997-ųjų birželį, kai LTOK priklausanti ne pelno siekianti įmonė buvo reorganizuota į uždarąją akcinę bendrovę. Po reorganizacijos Lietuvos tautiniam olimpiniam komitetui iš 100% akcijų liko 51,3%. paketas. Naujaisiais faktiniais nacionalinės loterijos monopolio valdytojais tapo privačių asmenų grupė – tuometinių „Olifėjos“ vadovų komanda.
Faktinis nacionalinės loterijos monopolio privatizavimas buvo įgyvendintas deklaruojant modernizaciją – fizinių asmenų grupės prisiimtos paskolos buvo naudojamos nacionalinio loterijų bilietų platinimo tinklo sukūrimui, perleidžiant atitinkamą akcijų dalį.
2001 m. – lošimų legalizavimas
Plačia apimtimi Azartinių lošimų paslaugų teikimas Lietuvoje buvo įteisintas 2001 m. gegužės 17 d., priėmus Azartinių lošimų įstatymą. Tais metais buvo įsteigta Valstybinė lošimų priežiūros komisija (VLPK), į kurią tais pačiais metais su prašymais gauti licencijas kreipėsi 4 bendrovės (suteiktos tik 2 licencijos).
Pirmosios VLPK nariais valstybės vadovai paskyrė gerbiamus ir patyrusius asmenis: Prezidentas – Česlovą Blažį ir Petrą Naviką, Vyriausybė – Eduardą Eigirdą ir Joną Ragauską, Seimo Pirmininkas – Iloną Daivą Gajauskienę ir Vytautą Janulį.
2002–2009 m.: sparti sektoriaus plėtra, Rusijos krizė ir mokesčių didinimas
2002 m. rugsėjo 1 d. įsigaliojo įstatymo pataisos, suskirsčiusios lošimų automatus į neriboto ir riboto laimėjimo (A ir B kategorijas) bei uždraudusios A kategorijos automatus eksploatuoti lošimų automatų salonuose. Vietoje licencijų organizuoti stalo lošimus ir licencijų organizuoti lošimus automatų salonuose, pradėtos išduoti licencijos organizuoti stalo lošimus ir lošimus A kategorijos automatais lošimo namuose (kazino) bei licencijos organizuoti lošimus B kategorijos automatais salonuose.
Nepaisant sparčios B kategorijos lošimo automatų ir lažybų sektorių plėtros, lošimų rinkoje jau 2004–2005 m. įsigalėjo lošimo namai (kazino), kurių įplaukos iš azartinių lošimų organizavimo sudarė daugiau nei pusę visų Lietuvos lošimų rinkoje (įskaitant loterijas) uždirbtų lošimo veiklos pajamų.
2007 m. lošimų plėtra atkreipė įstatymų leidėjų dėmesį, įstatymo pataisomis buvo siūloma vienaip ar kitaip riboti lošimų plėtrą. Siūlyta net paskelbti kelių metų moratoriumą, kurio metu nebūtų leidžiama atidaryti nė vienos naujos lošimų organizavimo vietos.
Dėl ekonomikos krizės 2008 m. pabaigoje įvykdyta „naktinė“ mokesčių reforma visiškai nepalietė lažybų sektoriaus, todėl šiame sektoriuje veiklą vykdančios įmonės toliau didino lažybų punktų skaičių, jau 2009 m. bendrosios lošimo pajamos iš lažybų organizavimo augo 14,5%.
2012 m. – VLPK pertvarka į LPT
2010 m. toliau fiksuotos neigiamos finansų krizės pasekmės visiems lošimų rinkos sektoriams (išskyrus lažybas): lošimo namų bendrosios lošimo pajamos sumažėjo 17,7%, B kategorijos lošimo automatų salonų veiklos lošimo pajamos – 3,6%. 2010 m. vasario mėn. veiklą nutraukė „Grand Casino World“, o lažybų bendrovė „Omnibetas“ buvo parduota ir vėliau tapo „TonyBet”. Priešingai visai rinkai, lažybų sektorius toliau augo – 2010 m. lažybų punktų skaičius išaugo penktadaliu (20,9%), o bendrosios lošimo pajamos 8,4%.
2011 metų rudenį Seimas nusprendė reorganizuoti nepriklausomą ir kolegialiai sprendimus priimančią Valstybinę lošimų priežiūros komisiją į prie Finansų ministerijos veikiančią ir direktoriaus vadovaujamą Lošimų priežiūros tarnybą (LPT). Šis sprendimas, įsigaliojęs 2012 m. kovo 1 d., iš esmės sunaikino nuo politikų nepriklausomą lošimų kompetencijos centrą, institucija tapo jokios ekspertinės pozicijos neturinčia tarnyba, čia dirbę specialistai perėjo į privatų sektorių.
Kartu su institucine pertvarka buvo planuojama atnaujinti ir lošimus reglamentuojančius teisės aktus. 2011 metų rugpjūčio mėnesį Seimo valdyba sudarė pagrindines frakcijas atstovaujančių šešių Seimo narių darbo grupę, kuriai pavedė parengti naujos redakcijos azartinius lošimus ir loterijas reglamentuojančių teisės aktų projektus. Vėliau loterijų reguliavimo klausimai dėl laiko trūkumo buvo išskirti į atskirą veiklos barą.
Darbo grupė įstatymų projektuose turėjo suformuluoti viešosios politikos principus, numatyti valstybinio finansavimo šaltinius atlikti reguliarius ir validžius lošimų ir loterijų paplitimo tyrimus pagal pasaulines DSM-IV, SOGS ar kitas metodikas. Teisės aktų projektai turėjo būti parengti iki 2012 metų balandžio 16 dienos, tačiau po įvairių diskusijų ir tobulinimų galutinis Azartinių lošimų įstatymo projektas Nr.4393(2) registruotas tik 2014 metų sausį.
Naująją įstatymo redakciją darbo grupė rengė įsitraukus ir visų asocijuotų verslo organizacijų atstovams, remtasi Didžiosios Britanijos rinkos reguliavimo ir priežiūros patirtimi. Tam 2012 metų vasario mėnesį organizuota darbo grupės narių ir verslo asociacijų atstovų išvyka. Londone susipažinta su Sporto, žiniasklaidos ir kūrybinių industrijų ministerijos patirtimi reguliuojant lošimų ir loterijų verslą, apsilankyta skirtingų lošimų organizavimo vietose. Birmingeme su Lošimų komisijos nariais ir atsakingais pareigūnais organizuotas seminaras, atsakyta į Lietuvos delegacijos narių klausimus.
Naujojoje redakcijoje buvo siūloma įteisinti nuotolinius lošimus, sudaryti sąlygas lošimo įrenginių gamybai Lietuvoje, išskirti naują itin mažų statymų antžeminių lošimų įrenginių rūšį B1, taip leidžiant lošimų veikloje dalyvauti smulkiam ir vidutiniam verslui. Tokius nuosaikius 1-2 įrenginius siūlyta leisti naudoti kavinėse, restoranuose bei kitose laisvalaikio įstaigose, turinčiose prekybos alkoholiu licenciją. Deja, bet politinė valia modernizuoti lošimų rinką buvo nepakankama ir projekto idėjos buvo atsisakyta, jo atskiros dalys buvo panaudotas tik kelių projekto skirsnių įgyvendinimui 2015 metais legalizuojant nuotolinius lošimus ir įvedant euro valiutą.
2014 m. – euro valiutos įvedimas
Nors euro valiutos įvedimas buvo planuojamas iš anksto, tačiau lošimų teisinio reguliavimo pokyčiai B sektoriuje naudojamiems lošimų automatams patvirtinti likus vos 2 mėnesiams iki 2015-ųjų pradžios. Tai smarkiai apsunkino pasiruošimą ir tapo esmine finansine našta nuosaikius lošimus organizuojančioms bendrovėms.
B kategorijos lošimo automatai veikia naudojant monetas. Todėl Lietuvos sprendimas nuo 2015-ųjų pradžios naudoti kitą valiutą reiškė ir visų rinkoje naudojamų daugiau nei 3 tūkst. B kategorijos lošimo automatų pertvarkymą naujoms euro monetoms. Būtent B kategorijos automatams buvo iškilusi veiklos tęstinumo rizika, nes jų įkainiai tiesiogiai įtvirtinti įstatymuose ir negalėjo būti keičiami poįstatyminiais teisės aktais. Kitų lošimų rūšių, įskaitant loterijas, statymo dydžiai nėra nustatyti įstatymais, todėl organizatorių pasirenkami savarankiškai ir tvirtinami LPT reglamentu.
2016 m. – nuotolinių lošimų legalizavimas
Nuotoliniai lošimai buvo legalizuoti po kelerių metų neapibrėžtos padėties rinkoje, kai 2011 m. LPT direktoriaus įsakymais buvo patvirtinti trijų lažybų organizatorių nuotolinių lažybų reglamentai. Nors šie įsakymai nacionalinių teismų buvo pripažinti neteisėtais, tačiau trys lažybų bendrovės visą šį laiką (iki 2016-01-01) faktiškai organizavo nuotolines lažybas, susikūrė sau vartotojų bazę, teikė paslaugas ir taip įgijo konkurencinį pranašumą prieš kitus rinkos dalyvius.
Sprendimas 2015 m. įteisinti nuotolinius lošimus rėmėsi ne sisteminiu reguliavimo atnaujinimu, tačiau chaotišku atskirų nuostatų perėmimu, kai nuotolinių lošimų įteisinimas įgyvendintas perėmus tik vieną dalį iš naujos Azartinių lošimų įstatymo projekto redakcijos, kurią parengė speciali Seimo valdybos iš keturių frakcijų atstovų sudaryta darbo grupė.
2017 m. – probleminių lošėjų registras ir tikrinimas
Siekiant sukurti piliečiams galimybę atsiriboti nuo lošimų, įstatymų leidėjas įsteigė specialų registrą, kuriame kaupiami piliečių prašymai neleisti jiems lošti. Registras netaikomas loterijų organizatoriams, o visi kiti privalo patikrinti lošėjo tapatybę su registro įrašais.
Tačiau įstatymu sukurtas specialusis registras galimai pažeidžia žmogaus teisių apsaugos principus, nes yra neproporcingas ir neatitinka realaus problemos masto. Nebuvo atlikta jokių reprezentatyvių probleminio lošimo paplitimo tyrimų, tik subjektyvių deklaracijų pagrindu dešimtys tūkstančių žmonių įrašomi į registrą, kurio duomenys vėliau gali būti panaudoti prieš tuos pačius asmenis. Dėl tokios paviešintos aplinkybės, pavyzdžiui, 2017 m. iš pareigų turėjo atsistatydinti Sveikatos apsaugos ministro patarėjas Artūras Mažrimas.
Pažymėtina, kad registre šiuo metu sukaupta jau dešimčių tūkstančių asmenų bylos, kai realus besigydančių asmenų nuo priklausomybės lošimams skaičius Lietuvoje (pagal Valstybinės ligonių kasų 2015–2019 m. duomenis) tesiekia vos 50–70 asmenų.
Kartu registras visiškai nesuderintas su kitų ES valstybių reguliavimu ir „buvimas“ lietuviškame registre niekaip neriboja kitų ES valstybių narių organizuojamų lošimų nuotolinės pasiūlos Lietuvoje arba fizinės atitinkamose kaimyninėse valstybėse.
2018 m. – visų lošimo įrenginių sujungimas
Siekiant operatyviau kontroliuoti lošimų veiklą numatyta į vieningą kontrolės sistemą sujungti visus Lietuvoje veikiančius lošimo įrenginius. Centrinėje duomenų valdymo sistemoje realiu laiku bus kaupiami duomenys apie organizuojamus lošimus.
Pagal tvarką, kuri turėtų įsigalioti nuo 2021 m. lapkričio 1 d., sujungimas į bendrą sistemą taps privalomas A ir B lošimų automatams, nors mažo našumo ir ribotų statymų lošimų automatai (Lietuvoje – B kategorija) Europos valstybėse prie tokios sistemos nėra jungiami dėl santykinai didelių kaštų ir realiai mažo poveikio bendram lošimo mastui.
2019 m. – mokesčių didinimas
Neįvertinus 2008 m. „naktinės mokesčių reformos“ pasekmių, 2019 m. lapkričio mėn. įstatymų leidėjas nusprendė didinti mokesčius visoms lošimo rūšims, išskyrus loterijas. Didžiausias santykinis mokesčių naštos augimas teko nuosaikius lošimus siūlantiems B kategorijos automatams. Įstatymų leidėjo valia, mėnesinis įrenginio mokestis padidėjo nuo 87 iki 130 eurų, t. y. 49,4%. Dėl to bendroji mokestinė našta (kaip veiklos pajamos dalis) padidėjo daugiau nei 6 procentiniais punktais.
Taip dar kartą patvirtinta, kad valstybės politika siekiama padaryti nuosaikių lošimų pasiūlą nepatrauklią komerciniu požiūriu, o rinką koncentruoti agresyviausių nuotolinių lošimų bei monopolio sąlygomis veikiančios privačios loterijos sektoriuose.
Pažymėtina, kad tuo pat metu įstatymų leidėjas priėmė naujos redakcijos Loterijų įstatymą, kuriuo pakartojo 2015 m. „neteisėtų nuotolinių lažybų“ legalizavimo praktiką. Nauja įstatymo redakcija įteisintos tos naujos loterijų rūšis, kurios iki tol buvo leistos LPT direktoriaus įsakymu, nors jį Generalinė prokuratūra ginčijo teisme kaip prieštaraujantį viešajam interesui.
Po 20 metų – kur esame
2019 m. visos Lietuvos lošimų rinkos (kartu su loterijomis) veiklos bendrosios pajamos sudarė 122,0 mln. eurų. Lošimų priežiūros tarnybos užsakymu bendrovės „Vilmorus“ 2020 m. spalio mėn. atlikta visuomenės nuomonės apklausa parodė, kad lošimus lošia apie 12% piliečių, turinčių 18 ir daugiau metų (apie 335 tūkst.). Tad vienas lošiantis asmuo vidutiniškai išleidžia apie 363,9 € per metus arba 30,3 € per mėnesį. „Vilmorus“ apklausos respondentai teigė vieno lošimo seanso išleidžiantys apie 20 €.
Nors Lošimų priežiūros tarnyba (skirtingai, nei anksčiau veikusi Valstybinė lošimų priežiūros komisija) nebeskelbia atskirų lošimų organizatorių veiklos rezultatų, tačiau Registrų centro skelbiamose metinėse ataskaitose matyti, jog atskiruose lošimų rinkos sektoriuose dominuoja šios bendrovės:
- neribotų statymų (stalo lošimų ir A kategorijos automatų) – „Olympic Casino Group Baltija“;
- lažybų – „Top Sport“;
- ribotų statymų (B kategorijos automatų) – „Tete-a-tete” kazino;
- loterijų – „Olifėja“ (kartu su jos dominuojančių privačių akcininkų valdoma „Euloto“).
Vertinant Covid-19 krizės įtaką rinkos struktūrai matyti, jog apčiuopiamai sumenko gyvai organizuojamų B ir A kategorijos automatų ir stalo lošimų rinkos dalys, o toliau sparčiai plėtėsi nuotoliniu būdu vykdomi lošimai (ypač nuotoliniai neribotų statymų A kategorijos lošimai, kurie dabar užima apie 51 proc. visų nuotolinių lošimų).
Lietuvos lošimų ir rinkos struktūra pagal lošimų veiklos rezultatą (t. y. iš surinktų statymų sumų atėmus išmokėtus laimėjimus):
Įstatymais ir kitais teisės aktais nuo 2002 m. Lietuvoje buvo siekiama įtvirtinti parametrinio lošimų rinkos reguliavimo principus, reglamentuojančius tam tikrus parametrus atskiroms lošimų rūšims ir nustatant proporcingas prieinamumo sąlygas (reikalavimai lošimo vietai, lošėjų amžius ir kt.) atskiroms lošimų rūšims.
Šiandien įstatyminėje bazėje yra išskirtos atskiros lošimų rūšys, bet jų parametrinis reguliavimas menkai skiriasi, daugelis reikalavimų visiškai vienodi tiek itin agresyviems, tiek ir nuosaikiems lošimams. Nepaisoma, kad šios lošimų rūšys iš esmės skiriasi savo socialine rizika.
Daugelyje užsienio šalių labai azartiškų lošimų rinka reguliuojama ne tik reglamentuojant atskirų azartinių lošimo rūšių parametrus, bet ir nustatant kiekybinius reikalavimus (pavyzdžiui, maksimalus leistinas lošimo vietų skaičius, lošimo paslaugos prieinamumo minimumas ir maksimumas). Tai leidžia riboti lošimų rinkos koncentraciją, išvengti itin agresyvių lošimų įsigalėjimo rinkoje. Lietuvoje tokios kiekybinės lošimų reguliavimo priemonės nėra taikomos. Legalizavus nuotolinius lošimus parametrinio reguliavimo principai ir ankstesnės pastangos iš viso liko deklaratyvios.
Skirtingai nei kitose valstybėse, Lietuvoje loterijos nėra įstatymu priskirtos lošimams, nors Europos Sąjungos teisės aktai loterijas traktuoja kaip vieną iš lošimų rūšių. Lietuvoje loterijų organizatorių teikiama labdara ir parama, skirtingai nei kitose valstybėse, labai menkai prisideda prie visuomeninių projektų finansavimo.
Lošimų rinkos pajamų struktūros analizė rodo, kad 2004–2007 m. loterijų pajamų dalis mažėjo nuo 37,3% iki 16,5%, tačiau 2008–2012 m. augo iki 28,3%. 2013–2014 m. šiek tiek sumažėjusi, 2015 m. vėl išaugo ir siekė 28,5% visos lošimų rinkos pajamų. 2020 m. (9 mėnesių duomenys) loterijoms tenka jau 30,5 procentai rinkos.
Atskiruose lošimų rinkos sektoriuose rinką pasidalijusios 3–4 įmonės, iš kurių viena užima daugiau nei pusę sektoriaus. Tai rodo oligopolinių rinkos struktūrų formavimosi tendenciją.
Pastaraisiais metais iš lošimų ir loterijų organizatorių surenkamos mokestinės pajamos kasmet siekia vidutiniškai 26,6 mln. eurų, todėl ši suma suteikia galimybę kasmet suteikti panašios vertės viešųjų paslaugų. Be to, ši lošimų teikiama nauda valstybei galėtų būti dar didesnė, jei būtų sudarytos sąlygos efektyviai šio verslo plėtrai, pavyzdžiui, būtų suteikta galimybė versle dalyvauti smulkesniam vietiniam verslui.
Socialinis lošimų poveikis Lietuvoje dėl informacijos ir periodinių tyrimų stokos negali būti deramai įvertintas. Detali socialinių rizikų valdymo būklė būtų aiški, jei būtų atliekami validūs sistemingi periodiniai probleminio lošimo paplitimo tyrimai.
Nepaisant įvairių iššūkių, per praėjusius 20 metų Lietuvoje lošimų pramonė susiformavo kaip iš esmės sklandžiai veikiantis, laisvalaikio praleidimo paslaugas teikiantis, mokesčius mokantis, darbo vietas kuriantis ekonomikos sektorius šalia daugybės kitų.
Per praėjusius metus tapo akivaizdu, jog kitose ilgo rizikų valdymo istoriją turinčiose šalyse lošimų pramonę reguliuojančios institucijos vaidmuo yra ypač svarbus, nuo jos veiksmų priklauso valstybės gaunamos naudos ir socialinių rizikų balansas.
Reguliavimo politikos sėkmę lemia kelios svarbiausios dalys:
- ilgalaikė nuosaiki valstybės politika (strategija);
- įstatymų leidybos ir vykdymo dalyvių sąžiningumas;
- kompetentinga ir nepriklausoma reguliuojanti institucija;
- reguliarus strateginių ir taktinių sprendimų pasekmių vertinimas, vykdant empirinius ir teorinius tyrimus.
Per praėjusius 20 metų šių dalių būklė Lietuvoje buvo labai įvairi, dėl to susiklostė savita lošimų reguliavimo tradicija ir rinkos sandara, kurią apžvelgiame kitame skyriuje.